2020年中央经济工作会议提出“要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理”，并提出构建国内国际双循环的新发展格局，突出表明了既要深化供给侧结构性改革，又要充分重视需求侧的力量，实现供给侧结构性改革与需求侧管理并肩齐行。这完全符合当前中国经济发展的内生需求，是我国进入新发展阶段后，开启建设社会主义现代化国家新征程的重大战略选择。
作者 | 张红凤，张新颖等
一、需求侧管理的历史逻辑
关于“需求侧”的研究与实践应用在起伏中前进。长期以来，围绕政府与市场关系的争论，需求学派与供给学派在现实实践中经历了“此消彼长”。发源于17世纪和18世纪的古典自由主义，推崇的是“不受管制的自由市场”与“守夜人”政府，即反对政府干预，坚持自由放任的市场。萨伊定律认为供给自动决定需求，从而决定经济增长和市场均衡，这为供给学派所信奉，成为古典经济学的理论基础。
直到20世纪30年代初美国爆发经济危机，出现了农产品价格下跌、股票市场崩盘、工厂与商店关门等一系列社会问题，引发了全球范围内的经济“大萧条”。美国胡佛总统反对国家干预，其自由放任的做法进一步加剧了经济危机，而罗斯福新政的救济(Relief)、复兴(Recovery)和改革(Reform)等政府直接干预措施却缓解了经济危机与社会矛盾，让美国逐渐走出危机的阴霾。政府行为有效的现实实践对古典自由主义经济学带来了巨大冲击，引起了理论层面的深刻反思，需求侧改革的理论正溯源于此。以凯恩斯为代表的经济学家认为政府无为而治会导致市场失灵，政府应该根据经济运行情况进行反周期操作，在总需求过高时采取紧缩性财政政策，在总需求过低时采取扩张性财政政策，以此为理论基础产生的需求管理学派，顺势发展成为西方经济学的主流学派。需求管理学派注重有效投资对经济的拉动作用，主要体现在物质资本与人力资本两个方面，提出对物进行投资形成物质资本，对人进行投资则形成人力资本，物质资本的积累以及体现在物质资本上的技术进步是经济增长的源泉，人力资本亦是经济增长的源泉。
需求管理学派在20世纪40—60年代，一直占据着经济学的统治地位，到了20世纪70年代，资本主义国家爆发了新型经济危机，以凯恩斯主义为代表的需求管理学派无法解释经济停滞与通货膨胀并存的“滞涨”危机。政府行为的有效性遭遇质疑，新自由主义思潮抬头，供给学派成为寻求“滞涨”解决出路的大潮流中最为重要的分支。供给学派否定了在宏观调控中以“需求侧”作为主要视角的认识，认为“供给侧”并非是由需求派生的次要因素，而是更为主要的因素，需求学派再次被弱化。
然而，在此后的实践中，供给学派理论对经济增长的指导作用也未达到预期的效果，西方国家经济增速趋缓、财政赤字增长等问题越来越严峻。同时伴随着20世纪80年代美国“新经济”时代到来，产业结构开始产生深刻变化，经济学家逐渐将目光转向低经济增长和高经济增长之间的差异，认为这种差异往往不能通过单一性动力来解释，需要结构性动力来解释，经济结构转型与产业升级被视为影响经济长期增长的重要因素。以新增长理论为代表的经济学者们逐渐重视市场效率、配置效率、创新、制度、知识产权等对经济增长的推动作用研究。供给学派未能及时与时俱进，仍然固守减税的传统观念，给予了需求学派发展的契机，因此“需求侧”与“供给侧”并行的调节方式逐渐得到认可。
在2008年国际金融危机爆发前，世界经济总体保持着持续向好的发展趋势。危机发生以后，美国凭借强有力的供给侧方面的措施缓解了股市冲击和失业增加问题，使“供给侧”再次受到学界重视。但与西方国家不同的是，我国的经济问题更多集中在产能过剩、产业结构等方面。基于特殊的制度禀赋、人口红利与后发国家优势等发展先决条件，我国早期的经济快速增长主要依赖投资、消费、出口等需求拉动。然而，随着劳动力比较优势的弱化，资金、土地等要素边际收益的递减，经济增长的约束条件发生明显变化。我国经济增速从2003年的10%下降到2019年的6.1%，进入从高速增长向高质量发展阶段跨越的新常态时期，高增长的“结构性加速时代”趋于终结，经济增长逐步转入未来的“结构性减速”。我国于2015年正式提出“供给侧改革”，将政策转向从供给侧、结构性改革入手进行经济增长动力转换，国内学者们也开始重视在西方经济理论的框架中讨论“供给侧”改革，这对我国高质量发展起到了巨大的推动作用，产品与服务的质量与数量在不断的改革中得到明显的提升。
2020年，新冠疫情突如其来，使世界经济发展陷入低迷期，加速了政治、经济、外交秩序的重构。对中国而言，仅靠“供给侧”方面的改革已无法满足重塑产业发展优势、抢占世界经济话语权的良机，因此“需求侧”又越来越多被提及。以往的需求侧改革大多是通过政府投资来刺激消费，提升市场需求水平，虽然在短期内这种方式可以刺激经济增长，但它也会导致政府债务的积累，为经济长期的健康稳定发展埋下隐患，为了避免这种情况，及时转变需求侧改革的方向和方法成为当务之急。在这一前提下，我国提出了“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，通过发掘与利用国内市场并兼顾国际市场，夯实经济发展的基础。2020年12月，中央经济工作会议的政策文件中从最初的“注重需求侧改革”调整为“注重需求侧管理”，从“改革”到“管理”，强调的是需求侧与供给侧之间的相互配合，即，二者不是两种改革，而是管理与改革的相互作用与相互促进。当前，需求侧与供给侧的管理与改革要同步与协调，供需双侧并举助力经济平稳和高质量发展。
二、我国内需市场现状与潜力分析
超过100万亿元的GDP规模、14亿的人口数量以及超4亿的中等收入群体，使得我国拥有巨大的市场优势、消费群体优势，这也是我们构建“双循环”新发展格局的重要基础条件。改革开放以来，我国通过对外开放，积极“走出去”和“引进来”，依靠消费、投资、出口“三驾马车”，实现内需市场的扩张，创造了增长的“中国式奇迹”。
从表1可以看到，消费与投资对GDP的拉动最高时分别达到了9.7%和10.7%，但近几年消费与投资对经济增长的贡献率有了明显的下降，这其中，一方面，有国内比较优势与竞争优势转变，经济从总量型增长向结构型优化转换的原因;另一方面，也受国际市场经济不稳定、经济环境高度不确定性的影响。同时，相比投资拉动的大幅度下降，消费下降幅度相对较小，继续成为经济增长第一动力。这也提醒我们，要将资本驱动向技术驱动转移、将依靠外资重新转为依靠内需，在供给侧结构性改革的过程中重视需求侧管理，需求潜力的挖掘与利用要和供给侧改革同步进行，实现两者的相辅相成、相得益彰。
(一)消费需求现状与潜力分析
从人口数量来看，我国人口数量在2019年就超过了14亿，是世界上最大的消费市场。新冠肺炎疫情发生之前，我国社会消费品零售总额一直呈现上升趋势，2019年社会消费品零售总额达到了40.8万亿元(图1)。即便深受疫情影响，错失春节消费黄金期，一季度的经济活动也几乎完全停摆，但2020年社会消费品零售总额仍然有39.2万亿元，表现出强劲的消费潜力。从生产能力来看，2019年我国制造业增加值占全球制造业增加值的28.1%，目前是世界工业门类最齐全的国家，全球公认的“第一制造大国”。虽然各行业发展参差不齐，在某些价值链较高的环节与领域与发达国家还有一定的差距，但是总体而言，我国已经具备满足国民消费的生产能力。
我国消费发展已经进入快速发展变革的时期。一方面，消费结构在不断优化。如表2所示，随着居民收入的逐渐提高以及对生活质量要求的提高，我国居民消费在交通通信、教育文化娱乐、医疗保健等方面的支出显著增加，从追求物资消费已向追求精神消费和服务消费发生转变，居民人均消费支出不断趋向多元化。另一方面，“互联网+”等技术发展引发消费模式变革，加快了居民消费迭代升级，新消费热点不断涌现，促进了消费活力的持续释放。
与此同时，我们也要充分意识到目前消费方面存在的问题。第一，高价位商品生产能力不足。随着城乡居民消费中发展和享受型消费占比的提升，高价位商品消费逐渐增多。但是目前我国商品生产的供给结构与需求结构存在错位问题，由于准入门槛较低，中低端商品的供给市场竞争激烈、接近饱和，但高质量、高附加值商品的生产能力却略显乏力，产业结构、技术结构、服务结构等方面仍不能满足对高价位商品生产提供支撑与保障。同时，我国商品的品牌效应不强，缺少成熟的奢侈品，根据麦肯锡发布的《2019年中国奢侈品消费报告》，中国消费者贡献了全球奢侈品消费的1/3，奢侈品消费增长强劲，折射出国内奢侈品消费市场较为严重的供需错位问题。因此，我国消费市场亟待优化供给结构之间的匹配度，尤其是高端供给与高端需求之间的匹配度。第二，城乡消费之间存在差异。虽然城乡人均可支配收入一直在增长，甚至农村居民人均可支配收入增速快于城镇居民(表3)，但是由于农民收入水平较低，城乡消费水平还是存在显著差距。如表4所示，2019年食品价格出现较大幅度的上涨，农村居民消费价格指数也出现了明显的增加，这从侧面反映出食品价格上涨对农村居民支出的影响更为明显。虽然近年来，我国在助推农产品产销对接、促进农民增收、扩大农村消费等方面做了大量工作，实施了“农产品进城”“工业品下乡”等措施，但由于市场信息流通不畅、销售渠道少、农村基础设施水平相对落后、农民消费理念过于传统等原因，这些措施在推行过程中受到了一定的阻碍，不能很好实现缩小城乡差距的初衷。
(二)投资需求现状与潜力分析
改革开放以来，尤其是加入WTO以后，我国积极参与国际分工、融入全球产业链供应链体系，并以优厚的政策条件和经济的快速崛起吸引了大量外资和本土投资，成为全球经济体系的关键力量。近些年来，资源禀赋、制度环境等贸易基础条件发生了明显的调整，尤其是随着产业结构不断优化，经济结构转换的阵痛在投资规模上也有所体现。如图2所示，全社会固定资产投资增长率明显下降，一方面，这与投资环境面临的不确定性增加、固定资产投资基数逐渐上升等客观因素有关;另一方面，投资本身是一种利益驱动行为，资本家依据利益最大化原则，在可盈利行业进行投资获取利润，投资规模的下降也意味着利润空间的收窄。
从目前我国的投资结构来看，2020年全年全社会固定资产投资52.7万亿元，比上年增长2.7%。其中，固定资产投资(不含农户)51.9万亿元，增长2.9%。全国固定资产投资保持快速增长，规模不断扩大，结构逐步优化，质量持续提高，有利于经济社会持续健康发展和人民生活水平的提高。如表5所示，在固定资产投资(不含农户)比重中，第一产业投资比重与第二产业投资比重呈下降趋势，第三产业投资比重不断增加。第三产业是国民经济中联系生产和消费、推进现代化生产建设和提高人民生活质量的高层次产业，大力发展第三产业有利于优化生产结构，促进市场充分发育，缓解就业压力，从而促进整个经济持续、快速健康发展。
作为国际资本流动的主要方式，外商直接投资在世界经济中扮演着越来越重要的角色，对发展中国家的经济社会发展的影响日益显著。我国作为世界上最活跃的外商投资市场之一，外商直接投资对促进我国经济增长、增加就业以及加快产业升级具有积极影响。2018—2020年我国外商直接投资(不含银行、证券、保险领域)整体呈上升趋势，但在农、林、牧、渔业、制造业、电力、热力、燃气及水生产和供应业等行业呈下降趋势(表6)。
整体而言，我国经济整体稳中向好的发展态势不会改变，同时伴随着新兴产业不断发展壮大、工业现代化水平逐步提升、城镇化步伐加快等利好因素的增加，我国依然具有巨大的投资潜力。在新发展格局下，应以强大的国内市场为后盾，改变依靠劳动力、资本等要素大量投入的传统投资方式，进一步挖掘技术进步的红利，发挥新基建的乘数效应，催化新技术、新产业、新经济的快速成长。
三、需求侧管理的总体思路
(一)促进需求与供给实现更高水平的动态平衡
需求侧管理侧重对经济的短期调控，主要涉及投资、消费、出口等方面，供给侧结构性改革侧重对经济的长期调控，主要涉及劳动力、土地、资本、制度、创新等方面，两者都是新发展格局的组成部分。当前中国要着力解决供需不平衡的矛盾，集中表现为产品及服务存在供需缺口。随着物质生活水平的提升，居民消费水平也逐渐升级，逐渐由单一化、基础化消费转向多元化、品质化、个性化、体验化消费。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种不平衡不充分的矛盾反映到供给方面就是高端供给不足与低端产能过剩同时存在，从而造成供需的不匹配。在新发展格局下，在坚持深化供给侧结构性改革的同时，要坚持扩大内需这个战略基点，使供给侧改革与需求侧管理有机结合，推动供给创造需求，需求牵引供给，最终实现供需水平的螺旋上升，实现更高水平的动态平衡。
(二)打通生产、分配、流通、消费等各个环节的堵点淤点
经济循环可以分为生产、分配、流通、消费四个环节，供给侧结构性改革侧重于生产、分配环节，需求侧管理侧重于流通、消费环节。实现各个环节间的畅通，要明确以下几点：首先，消费既是经济循环的起点，也是终点，同时是经济循环的最终目标，供需平衡要依靠消费环节结束来实现。其次，畅通国内国际循环要更加侧重于畅通国内循环，以更大规模、更高层次以及更高质量的国内需求，作为新发展格局发展的主体。但同时也不能忽略国际市场，重点利用国内市场，把握好国内国际两个市场发展的比重。再次，打通环节间的堵点淤点，需要保障流通领域基础设施的完善、保证信息技术产业的先行发展、扫除行业发展的体制机制障碍等，为环节顺畅提供更低的成本、更高的效率和更加公平的环境。
四、推进需求侧管理的实践路径
在全球政治经济环境发生重大变化的背景下，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是我国应对百年未有之大变局的有力回应。随着供给侧结构性改革的不断深化，供给质量和能力方面有了显著改善，但国内消费市场供需错位、投资对我国经济增长的贡献率不断下降、对外出口也深受贸易壁垒影响等需求侧问题亦逐渐显现。新发展格局背景下，提振消费、优化投资、稳定出口成为畅通国内国际双循环的关键问题。
构建新发展格局提醒我们需要充分重视国内超大规模市场优势，尤其要通过消费动力推动国内市场繁荣。消费是许多国家保持经济增长的重要引擎、主要动力。我国积极扩大内需，促进国内超大规模经济体消费潜力的释放，符合当前世界经济发展的实际。在新发展格局下，要从畅通国内国际双循环、消费、投资及出口等方面，推进需求侧管理。
(一)以产业循环、地区循环畅通国内循环，并积极构建新的国际循环，促进形成强大的国内国际双循环
第一层次的循环是产业循环。产业循环并不意味着产业闭环，我们没有必要拥有产业链的每一个环节，但要增强产业链的自主可控，即加强高附加值环节的生产能力、不被核心技术“卡脖子”。对我国而言，劳动力素质、技术水平等生产比较优势正在逐渐改变，要在“未脱钩期”着力解决可替代性较强的问题，加快推进我国产品由低端走向中高端、在全球价值链中向微笑曲线两端攀升。具体来说，要围绕“断链”“短链”“弱链”等产业链缺失和薄弱环节，以创新为支撑，攻坚克难，塑强产业体系;建立健全科技成果循环体系，提升科技成果转化率和产业化率;在品牌消费、服务消费等市场领域实施扩大消费战略，化解由于供需错位引起的消费外流问题;加快5G、工业互联网等新型基础设施建设，围绕品牌建设、研发设计等重点领域，促进产业效能水平提升。
第二层次的循环是地区循环。在产业循环的基础上，以地区的力量来壮大产业竞争优势，实现优势互补、合作共赢、辐射带动等多种平衡地区发展的空间格局。畅通地区循环要靠市场一体化、创新一体化来支撑。市场一体化，从客观上能够消除经济和非经济障碍，是打破区域间的行政性与技术性壁垒、实现生产要素自由流动、健全和完善市场规则的基础条件;创新一体化，通过共享技术、整合资源、交流成果等形式，深化企业、高校、科研院所等创新主体的协同合作，加速创新过程，是促进地区经济发展的内生动力。目前，我国拥有京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大战略核心区域以及中原城市群、长江中游城市群、成渝双城经济圈等城市群区域，畅通地区循环要以城市群的融合发展为抓手，以政府引导、市场决定空间资源的优化配置，加速经济发展中心和创新中心建设，推动市场一体化、创新一体化的实现。
第三层次的循环是国际循环。国内循环的重点是强化国内的产业循环、地区循环，而国际循环的重点是降低对单一经济体的依赖，构建新的对外合作关系。这意味着我国在对外开放中要有能力扮演更多的角色，体现出大国的担当。首先，提升我国对外开放硬实力。坚持实行高水平对外开放，积极融入全球价值链体系，促进产业集群区域化、次区域化发展，促进产业的互利共赢。其次，坚持梯度结构的对外开放格局。打造多层次、有重点、点线面结合的对外开放格局，以东部地区为窗口，不断提升城市对外开放水平，带动中西部地区及东北地区的对外开放。再次，分散产业链“断链”风险。主动与国际对接，构建新的国际循环，继续加强“一带一路”国际合作，同时推进区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)等多边合作组织的发展，在巩固原有合作的基础上，不断开拓新合作、新的市场。
(二)刺激需求，改善供给，全面提振消费
从需求角度来说，主要任务是提升居民消费能力，改善消费环境。一是降低居民杠杆率，稳步增加居民收入。与房地产市场繁荣、人口结构变迁、高储蓄率等因素密切相关，我国居民杠杆率增长较快，一定程度上制约了消费增长速度，减少个税、调控房价、降低居民贷款利率等措施并举，减轻居民支出压力，扩大居民的消费预期。二是优化居民收入结构，完善收入保障政策。以调整最低工资标准、完善社保等措施，保障中低收入群体收入，扩大中等收入群体;加大城乡基本公共服务等方面的投资，减少三四线城市、乡村群体在公共服务上的支出，优化居民收入分配。三是推动放心消费、便捷消费，优化消费环境。深入实施质量强国战略，推动消费品质量水平提升和品牌建设，通过加强消费品质量安全监管，维护市场秩序，保障消费品质量安全;完善现代物流、线上支付等平台建设，打破贸易的空间和时间壁垒，为居民便利消费创造条件。
从供给角度来说，主要任务是提升供给质量，持续扩大有效供给。一是培育消费新模式。以新业态新模式激发新需求，发展跨境销售、跨行业消费、夜间消费等多种消费新业态新模式;充分利用数字化零售、直播电商等线上消费模式，促进线上消费与线下消费的融合发展;通过技术创新与制度创新的“双轮驱动”，加快构建跨领域多主体协同、创新要素互动融合的产业发展体系，发展战略性新兴产业，更好地满足居民多样化需求。二是加快生活性服务业的发展步伐。当前居民消费结构正经历由商品消费向服务消费转变，以教育、医疗、文化娱乐等为代表的服务消费不断上升，且空间较大。应加快生活性服务业的发展步伐，丰富供给类型，提升供给水平，促进新消费热点的形成，挖掘潜在消费增长点，在扩大消费总体规模的同时，也要关注消费需求内在结构的优化和层次水平的提升。
(三)优化投资结构，改善投资布局
在投资拉动经济快速增长的同时，低效率、重复性投资带来的产能过剩、环境污染等问题仍很明显。高质量发展阶段，伴随经济形势的改变与产业结构的升级调整，投资结构、投资布局以及投资主体等问题也应该引起充足的重视。
首先是投资结构，一方面，要优化新型基础设施投资。靠传统基建拉动经济的模式已逐步弱化，取而代之的是“新基建”的推陈出新。新基建主要包括5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通等领域，新型基础设施承载经济社会的新供给、新需求，是支撑数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。要把握好新基建与传统基建的边界，要加快实施城市更新行动，加大新基建产业投资，加快补齐农村基础设施短板，推进城镇老旧小区改造，推动新基建与传统基建协同发展。另一方面，要加大对教育、环保、自主创新等类型投资，虽然这类投资见效慢，但回报可持续。要充分挖掘投资需求的巨大潜力，为战略性新兴产业和节能建筑、智能交通、新能源等诸多绿色低碳产业发展创造巨大的空间，推动产业结构升级，提高经济增长的稳定性和可持续性。
其次是投资布局，要不断优化投资要素在不同省份或不同经济增长区、城乡之间的空间布局和比例分配，缓解东西部经济发展不均衡、城乡发展差距过大等问题，推动区域经济协调发展。
再次是投资主体，要保障投资主体多元化。持续拓宽民间投资规模，积极引导民营企业家参与医疗、社会福利事业等投资领域;落实对民间资本投资的优惠政策，保障民间投资的投资回报，提升民营企业家的投资信心，激发民间投资热情;建立健全相关法律法规，促进不同投资主体公平竞争、在竞争中合作共同发展，营造良好稳定的投资环境。
(四)调整出口产品结构，积极主动对外开放，保持出口稳定
全球地缘政治形势和贸易形势日趋复杂，对我国出口稳定造成一定的威胁。当前，我国对外出口产品主要是农产品、消费制造品以及自然资源等，竞争能力还有待提升。根据导入、成长、成熟、衰退的产品生产周期理论，发达国家在新产品的生产和出口方面具有比较优势，而发展中国家在旧产品的生产和出口方面具有比较优势。因此，附加值较高的新产品出口是发展中国家实现在全球价值链位置中由低端锁定向高端跃升的关键，也是保证出口安全与稳定的重要条件。这就要求我国通过提高生产效率和生产能力，升级出口产品结构，提升对外开放的质量和层次。如大力实施创新驱动发展战略，提升技术研发水平，加快优势技术的迭代速度从而增强比较优势，促进高质量高水平的国际合作与对外贸易;重视研发、营销等服务环节的发展，补齐短板，提升我国服务贸易的竞争力，紧抓服务贸易这一国际合作的新热点、新机遇。除此之外，还要积极保持开放的主动性与稳定性，坚持内需和外需“双轮”驱动，推动国内国际双循环;维护国内市场公平的秩序，打造友好型营商环境，优化企业竞争结构;通过出台关于维护对外贸易环境稳定的相关政策，提高外贸政策的透明度与长效性，营造规范稳定的对外开放政策环境;努力开拓国际市场，降低关税和非关税壁垒，推动贸易的自由化、便利化。
(作者简介：张红凤，山东财经大学公共管理学院院长兼MPA中心主任，教授、博士生导师;张新颖，山东财经大学经济学院博士研究生;葛仟慧，山东财经大学)
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