证券时报记者 王君晖
全国人大代表、北京证监局局长贾文勤2022年全国两会开幕前夕在接受证券时报记者采访时表示，“十四五”规划提出要“健全债券市场违约处置机制”，金融监管部门、司法部门和地方政府在违约处置机制建设与实践方面做了大量工作。但随着2021年下半年以来房地产企业债务风险的加速暴露，债券违约处置仍将是今后几年防范化解金融风险的重头戏。
贾文勤表示，违约债券处置机制建设是一项系统工程，建议多措并举，强化制度供给，加快市场建设，在司法保障和监管引导下，逐步形成由市场发挥主导作用，自我化解处置风险的债券市场生态体系。
贾文勤表示，与欧美成熟市场相比，我国债券市场从2014年“超日债”打破刚性兑付开始到近年来违约事件逐渐常态化，经历的时间尚短。在此期间相关部门通力协作，加紧构建市场化、法治化的债券违约处置体系，取得一系列重要进展，但总体上仍面临违约债券回收周期长、回收难度大、回收率低的现状，据相关机构测算目前我国债券市场整体违约回收率不到10%，回收周期动辄需要3-5年，远低于成熟市场水平。违约处置难不仅严重损害债券持有人权益，也加剧了民营和中小企业通过债券市场融资难度，并导致不良资产在金融体系内不断积累影响金融稳定。具体而言，现阶段我国债券违约处置方面主要存在以下几个问题。
第一，债券违约处置相关法律制度体系不完善。
一是受托管理人制度和债券持有人会议制度相关规定有待细化。虽然新《证券法》确立了受托管理人的诉讼主体地位，但未明确受托管理人的法律性质，在行政法规层面也鲜见对于受托管理人权利义务的细化规定，相关指引主要在自律规则层面，法律层级不高，效力有限，受托管理人履职保障不足。债券持有人会议制度存在表决需要高比例甚至全部持有人一致同意方能通过，导致持有人共同利益与少数持有人利益不一致时陷入僵局的问题；会议决议对发行人法律效力不明确难以执行的问题；与受托管理人制度的分工协作不完善，集体行动机制运转效果不佳，违约后债券持有人往往各行其是，进一步降低了处置效率。金融机构债权人委员会制度与受托管理人和债券持有人制度缺乏衔接，实践中易造成受托管理人履职冲突难题。
二是破产法律制度对债券持有人保护力度不足。投资信用债是基于对企业信用的认可，但由于其大多无抵押无担保的信用属性，一旦进入破产程序，债券投资者相比银行贷款、信托计划等其他形式债务的债权人处于弱势地位。现行破产法律制度在债券持有人表决权申报、确认方式等方面规定不明确，分组表决机制难以充分反映债券公开市场发行的涉众特性，破产重整计划执行缺乏第三方监督，执行期限往往多次延长，在此过程中债券持有人的知情权、参与权、监督权和求偿权保护力度较低。
第二，违约债市场流动性差，影响违约处置功能发挥。从成熟市场经验看，维护并促进违约债的交易功能，是市场化处置违约风险的重要且有效方式。我国违约债市场化交易机制刚开始建立，违约债交易极不活跃，一方面发行人在债券违约后大多选择将涉及债券停牌或暂停交易，市场可供交易的违约债数量较少，债券投资者只能被动等待而难以通过二级市场交易退出，需要面对信用风险与流动性风险的双重压力；另一方面目前债券市场投资者结构单一，资金主要来源于银行和资管机构，风险偏好较低、持有周期较短，缺乏风险偏好较高、逆周期投资的长期资金和专业机构投资者。此外，现有债市规则体系主要建立在债券正常兑付情况下，不适应违约债和风险债的特殊属性，交易方面的限制较多，信息透明度较低，限制了私募基金等风险承受能力较高的投资者参与违约债交易。
第三，适应违约常态化的市场生态体系尚未建立。当前我国发债企业多为地方重点企业，债券违约后涉及面广，部分地区在违约处置过程中存在重行政干预轻法治化手段、重社会维稳轻市场化处置的情况，成熟有序的市场化法治化违约处置生态体系尚未建立。债券评级对于违约风险的揭示预警功能未有效发挥，评级机构对违约率、回收率的研究不足，评级结果区分度不高。市场缺乏能够有效准确反映违约债券内在价值的估值定价服务机构。信用衍生品市场发展还较为缓慢，信用风险管理和对冲功能未充分发挥。具备丰富经验能够综合运用投行手段处置违约债企业风险的证券公司等中介机构数量较少。涉及违约债券发行人的破产重整审判专业性强，目前专业化破产审判力量还较薄弱，部分地区反映存在破产重整立案难等问题。
针对上述问题，贾文勤表示，违约债券处置机制建设是一项系统工程，建议多措并举，强化制度供给，加快市场建设，在司法保障和监管引导下，逐步形成由市场发挥主导作用，自我化解处置风险的债券市场生态体系。
一是进一步强化债券违约处置的制度供给。建议加快研究制定公司债券管理条例，在行政法规层面将受托管理制度和债券持有人会议制度予以细化完善，提升法律层级，充分发挥其在债券违约处置中的核心作用。进一步明确金融债委会制度与受托管理人制度、持有人会议制度等制度的衔接，明确各类参与债委会成员角色的职责范围和工作要求。在《企业破产法》修订过程中充分考虑债券发行人和债券产品特性，加强与《证券法》等相关法律的衔接，明确相关规则，建立一套有助于维护各方合法权益、提高债券违约处置效率的破产法律制度体系。
二是进一步加快违约债交易市场建设。建议丰富债券市场层次，制定符合违约债和风险债特点的交易转让、信息披露等市场规则体系，打造准入限定为机构投资者的专门交易市场。在机构市场前提下适当降低交易门槛，增强市场流动性。鼓励风险识别和承受能力较强，长期从事不良资产处置的合格境内外投资机构参与违约债券市场交易。持续优化现有债券置换制度和要约回购制度，研究允许资产管理公司买入尚未违约但风险已明显暴露的高风险债券，在更早阶段参与到债务风险化解中。培育风险偏好较高，对困境企业逆周期投资的投资者群体。
三是进一步完善违约债处置生态体系。建议进一步厘清政府与市场的关系，在债券违约处置过程中地方政府既要坚决担负起处置金融风险的属地责任，也要多运用法治思维多引入市场化方式，注重培育利于违约风险处置的市场生态体系，减少不当干预和行政命令，尊重市场主体各方合法权益。监管部门继续深化债券评级监管，督促评级机构提高违约风险揭示预警水平，建立并完善违约数据库。鼓励中介机构发挥估值定价功能，为违约债券提供债券估值服务。引导证券公司提高资本实力和专业水平，充分运用资本市场各种金融工具，为违约企业处置债务问题提供一揽子解决方案。在有条件的地区，探索涉及违约债券发行人的破产案件由金融法院管辖。
